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Nathalie
Kosciusko-Morizet, Rapporteur de la Commission des
Lois de l'Assemblée Nationale sur la Charte
de l'environnement
Voir les
auditions parlementaires en copiant cette adresse
dans votre navigateur :
http://www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/charte_environnement.asp
Bernard
Deflesselles, Membre du Conseil du Développement
Durable, Député des Bouches-du-Rhône,
auteur du rapport d'information sur "La charte
de l'Environnement : une valeur commune européenne"
présenté à la Délégation
de l’Assemblée nationale pour l’Union
européenne
Le rapport
d'information sur la Charte de l'environnement et
le droit européen que j'ai présenté
devant la Délégation de l'Assemblée
nationale pour l'Union européenne a été
adopté le 21 janvier 2004. Ce rapport servira
de document de travail lors des débats parlementaires
sur le projet de loi constitutionnelle relatif à
la Charte. Il met en exergue le point de vue et les
analyses des principales parties intéressées
: juristes, associations environnementales, scientifiques,
entreprises et membres de la Commission Coppens.
Au cours des auditions que j'ai
réalisées, j'ai pu constater que deux
qualificatifs ont fréquemment été
employés : " original " et "
équilibré ". Originale, la Charte
l'est car en conférant au droit à l'environnement
une valeur constitutionnelle, elle porte la protection
de l'environnement au plus haut niveau de notre édifice
juridique. Son second trait saillant est son caractère
" équilibré ". Si elle a pour
ambition de donner à nos concitoyens le droit
de vivre dans un environnement protégé,
elle rappelle en contrepartie le devoir de chacun
de prendre part à la préservation de
l'environnement.
La France était l'un des
rares Etats de l'Union européenne à
ne pas mentionner la protection de l'environnement
dans sa Constitution. Sous l'impulsion du Président
de la République qui souhaite voir cette Charte
" adossée " à notre Constitution,
elle va aujourd'hui plus loin que ses partenaires
européens. Plus complet que les traités
communautaires et la Convention européenne
des droits de l'homme, ce texte fera de notre pays
un modèle sur le plan de la reconnaissance
juridique du droit à l'environnement.
Bernard
Deflesselles
Voir le
texte complet du rapport en copiant cette adresse
dans votre navigateur :
http//www.assemblee-nat.fr/12/europe/rap-info/i1372.asp
Ou sur
le site personnel de Bernard Deflesselles : http://www.bernarddeflesselles.com
Pourquoi
une charte de l’environnement ? Une charte pour
quoi faire ?
La révolution tranquille de l’écologie
Par Nathalie Kosciusko-Morizet
Les
grandes réformes exercent un pouvoir d’attraction
particulier. Elles peuvent buter à de multiples
reprises contre des obstacles jugés infranchissables
et soudain apparaître au grand jour dans toute
leur évidence. La question écologique
a cette force-là. Elle a cheminé à
nos côtés, parfois effacée par
d’autres priorités, parce que les esprits
étaient préoccupés par d’autres
défis. Comme l’a dit Jacques Chirac à
Orléans, le 3 mai dernier, « la poursuite
de la reconstruction après la Seconde Guerre
mondiale, la mise en place de l’Europe, la décolonisation,
l’angoisse de la guerre froide, l’interminable
crise économique, la tragédie du chômage
toujours croissant : l’écologie n’était
pas notre premier souci. »
On connaît
depuis fort longtemps cet affrontement de l’homme
et de la biosphère : Platon, dans le Critias,
pleure les temps reculés d’une Grèce
couverte de forêts luxuriantes et cette Mésopotamie
à la fertilité légendaire, abandonnée
entre des mains qui la traitent avec dédain,
couvrant son sol d’un sel meurtrier, et l’île
de Pâques, étouffée par le genre
humain, épuisée par un peuple trop nombreux.
Désormais,
nous ne pouvons appeler à notre rescousse l’ignorance
ni invoquer la prodigalité illimitée
de la nature car nous savons la fragilité de
notre univers et nous ne pouvons, comme l’écrit
Dominique Bourg, « que nous en remettre à
nous-mêmes pour le choix des normes et des valeurs
que nous souhaitons donner à nos actions ».
Nous connaissons le risque, sa double dimension spatiale
et temporelle : l’espace, son impact – l’horizon
des conséquences de nos actes qui s’éloigne,
le climat chahuté, le régime des vents
détourné, la surprise des inondations
en France, en Pologne, en Sibérie – ;
le temps, sa réalisation – cette accélération
du constat de nos actes qui rend imminente la crise
écologique – Three Mile Island, Tchernobyl,
le Torrey Canyon, l’Erika, la déchirure
de la couche d’ozone. Nous avons à nous
défendre souvent du meilleur de nous-mêmes,
de cet agir technologique dont parle Hans Jonas, du
fait que désormais « le premier pas révèle
notre liberté », mais que « nous
sommes esclaves du second et de tous ceux qui suivent
». Ainsi se bâtit ce grand chantier de
la responsabilité pour lequel il y a urgence,
et pour lequel notre devoir est de recouvrer l’initiative,
de fixer un nouvel ordonnancement de nos actes.
Il n’y
a pas d’arrière-pensée tactique.
C’est une nouvelle exigence, une autre méthode,
le choix d’une écologie humaniste qui
se profilent. Ce n’est pas une question fermée.
L’environnement a une vocation universaliste.
La déclaration de l’Unesco à Yamoussoukro,
sur la paix dans l’esprit des hommes, le 1er
juillet 1989, souligne qu’un environnement de
qualité est un élément essentiel
de la paix.
C’est d’un
grand basculement politique qu’il s’agit.
Tout ici se résout dans l’action. Il n’y
a pas de place, comme l’écrivait Marc
Bloch, pour une « littérature du renoncement
qui, bien avant la guerre, dénonçait
les dangers de la machine et du progrès ».
Il s’agit, comme le dit Jacques Chirac à
Orléans, « d’inscrire une écologie
humaniste au cœur de notre pacte républicain
». Il faut poser un texte, une charte. Par l’affirmation
des principes, il faut bousculer de mauvaises habitudes,
la paresse de l’action publique et inventer un
nouveau droit, de nouvelles mœurs, des politiques
entreprenantes. C’est ce point d’aboutissement
qui est tout sauf simple, sur lequel viennent se cogner
tant d’hésitations conceptuelles, qui
fournit matière aux meilleurs esprits, de Luc
Ferry à Michel Serres, pour ferrailler, et
qui offre deux défis majeurs à notre
démocratie : maîtriser les effets corrosifs
de la technique et trop souvent du marché,
lorsqu’il est évalué tel quel,
et assurer les conditions de la justice et de nouvelles
formes de division sociale.
Depuis plus
de trente ans, l’environnement est entre les
mains de spécialistes, parfois de technocrates
d’un genre nouveau, dont le lexique se répète
et qui nous laissent incertains sur ce que nous devons
faire, et de juristes qui font par petites touches
avancer le droit là où la prise de conscience
collective fait des pas de géant.
Georges Pompidou,
le 28 février 1970, à Chicago, déclarait
: « L’emprise de l’homme sur la
nature est devenue telle qu’elle comporte un
risque de destruction de la nature elle-même.
Il est frappant de constater qu’au moment où
s’accumulent et se diffusent de plus en plus
de biens dits de consommation, ce sont les biens élémentaires
les plus nécessaires à la vie, comme
l’air et l’eau, qui commencent à
faire défaut. » La France, en avance,
dénonçait le risque systémique.
Deux perspectives
s’imposent : la finitude des ressources dont
on n’imaginait pas la fragilité et une
pression démographique mondiale considérable.
C’est une donnée pour le XXIe siècle,
les éléments incontournables d’une
gestion indispensable des catastrophes. Deux spectres
apparaissent : soit un « apartheid mondial »,
comme l’écrit Pierre Calame, « qui
réserve aux populations riches des pays riches
[…] le droit de prélever sur le patrimoine
commun de l’humanité », et le danger
est ici politique ; soit l’extension de notre
mode de développement à une population
de plus en plus nombreuse, et les déséquilibres
seront là écologiques.
Nous avons à
trouver, vite, les mots pour un nouveau contrat, les
actes qui formalisent la frontière du monde
dans lequel nous vivons et qui constituent un devoir
nouveau de vigilance écologique. Encore une
fois, il faut un texte, une charte qui affirme les
principes, qui conforte le droit à un environnement
protégé et préservé, à
partir de laquelle s’organise l’architecture
d’une politique moderne, qui conjugue le développement
et le respect de l’environnement, pour un vrai
progrès.
Pourquoi
une charte de l’environnement ?
L’écologie
n’est pas une découverte. Changer les
règles du jeu rencontre des réserves,
des hésitations, de vraies oppositions sourdes,
tues. Il y a les gesticulations, la prolifération
des déclarations de bonnes intentions et maintenant,
parce que tout cela est arrivé à maturation,
il y a à faire preuve de détermination.
Le sujet a déjà bénéficié
de petites actions, à l’image de la TGAP,
tango du gouvernement. De petites actions trop souvent
détournées. Jamais il n’y a de
plan d’ensemble. N’est-il pas regrettable
que la nation de la Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen n’ait pas su rédiger
un grand droit à l’environnement sain
et équilibré pour chacun et ait masqué
ses efforts dans l’éclatement du droit
de l’environnement ?
Le droit
à l’environnement est affirmé partout
Des droits étrangers
mieux armés, des chartes constitutionnelles
qui inscrivent l’environnement au titre d’ardente
obligation… la démarche n’est pas
considérée comme accessoire hors de
France. L’article 24 de la Constitution grecque
du 9 juin 1975, l’article 66 de la Constitution
portugaise du 2 avril 1976, l’article 225 de
la Constitution brésilienne du 5 octobre 1988
et, depuis, les révisions constitutionnelles
en Allemagne et en Belgique en 1994, en Finlande en
1995 : ce sont dix États de l’Union européenne
sur quinze qui donnent une valeur constitutionnelle
à l’environnement.
La notion essaime
à l’étranger, mais en droit français,
le barrage est solide : la loi du 2 février
1995 recourt à des formulations internationales
tirées de la charte de la nature de 1982 et
de la déclaration de Rio de 1992, mais elles
n’ont pas d’effet dans l’ordre juridique
interne. On ne parvient pas à atteindre la
valeur supralégislative pour quatre principes
(précaution, prévention, pollueur-payeur,
participation) qui doivent être organisés
par des règlements auxquels renvoie la loi.
La novation juridique, normative, se construit dans
le champ du droit international et du droit européen.
Désormais,
plus de trois cents traités multilatéraux
concernent l’environnement, entièrement
ou partiellement. À cela, il faut ajouter neuf
cents traités bilatéraux. En deçà
des traités, se multiplient les recommandations
et directives (à l’OCDE, à la Commission
économique des Nations unies pour l’Europe,
au Conseil de l’Europe), les déclarations
de principe (Stockholm en 1972, Rio en 1992…),
les programmes d’action (cent neuf recommandations
à Stockholm, le programme Action 21 à
Rio) et la jurisprudence internationale. Ainsi la
Cour européenne des droits de l’homme
reconnaît-elle clairement, dans son arrêt
Lopez Ostra contre l’Espagne, le 9 décembre
1994, le droit à un environnement sain et oblige
les États à prendre les mesures nécessaires
pour assurer concrètement et efficacement le
respect de ce droit. Ce contentieux est d’autant
plus important qu’il reconnaît la qualité
de victime de violation de la convention même
à des victimes indirectes ou surtout potentielles.
L’affaire Guerra va confirmer, le 29 juin 1996,
le droit d’agir de requérants qui risquaient
de subir un accident de pollution industrielle.
L’environnement
dissémine juridiquement dans les accords connexes
: l’accord de Marrakech d’avril 1994 intègre
l’environnement dans les règles du commerce
international, pour limiter le protectionnisme et
l’écodumping, et crée un comité
permanent « Commerce et environnement »
; l’Alena a été complété
en 1993 par un accord additionnel sur l’environnement,
qui donne à ce droit une place inhabituelle
dans les traités internationaux. Ce maillage
juridique s’est constitué en trente ans.
Dans l’Union
européenne, il y a aujourd’hui plus de
deux cents directives ou règlements sur l’eau,
l’air, le sol, le bruit, les déchets et
la nature. Mais il a fallu attendre l’entrée
en vigueur, le 1er juillet 1987, de l’Acte unique
pour que l’environnement soit expressément
visé. Des dispositions figurent dans ce texte,
dans le traité de Maastricht et le traité
d’Amsterdam. Désormais, une politique
spécifique pour l’environnement est instituée
par les articles 174 à 176, qui fixent objectifs
et actions à travers l’énoncé
de trois principes : précaution et prévention
; pollueur-payeur ; correction à la source
des atteintes à l’environnement. Les avancées
pour asseoir le droit à un environnement pour
chacun sont considérables. Le 18 décembre
2000, les États membres font paraître
une proclamation solennelle sous forme de charte des
droits fondamentaux de l’Union européenne,
dont l’article 37, relatif à la protection
de l’environnement et l’amélioration
de sa qualité, prévoit qu’«
un niveau élevé de protection de l’environnement
et l’amélioration de sa qualité
doivent être intégrés dans les
politiques de l’Union et assurés conformément
au principe du développement durable ».
En dehors même
de ces reculs, les avancées concrètes
semblent particulièrement faibles pour un ministère
dont le titulaire se situe, par rapport à ses
prédécesseurs, dans un bien meilleur
rapport de forces, comme on l’a indiqué.
Les causes
de l’échec
Comment expliquer
des résultats aussi modestes et aussi inattendus
?
Des explications
de deux types peuvent être avancées :
l’une est d’ordre technique, l’autre,
d’ordre politique.
Insuffisance
technique
Du point de
vue technique, le titulaire du poste, à partir
de juin 1997, et l’équipe qui le suit
n’ont qu’une très faible expérience
administrative et du pouvoir d’État. Une
partie de cette équipe n’a aussi qu’une
faible connaissance des questions d’environnement,
au premier rang desquels le ministre lui-même,
qui le reconnaît sans ambages 5 et demande,
à plusieurs reprises, à changer de département
ministériel. Ces problèmes de «
casting » entraînent un très lent
démarrage de l’équipe. La période
de l’été 1997, qui correspond à
l’état de grâce que connaît
presque tout nouveau pouvoir, ne semble pas utilisée
à bon escient. Beaucoup de dossiers prennent
un retard qu’il sera difficile de rattraper.
Ensuite, cette méconnaissance des dossiers
et du fonctionnement administratif conduira, face
à d’autres équipes ministérielles
plus aguerries, à la perte de nombreux arbitrages
interministériels. La composition de l’équipe,
au sein de laquelle le « turn-over » est
rapide, conduit aussi à une gestion beaucoup
plus politique que technique des dossiers.
La loi engage
un nouvel ordre juridique, sans toutefois prétendre
pour ces principes à une portée constitutionnelle.
Elle fonde une logique de responsabilité, mais
se limite à des principes d’orientation.
1995 aura été une grande étape.
Aucun texte depuis cette date ne participe de cette
architecture indispensable des principes qui seuls
peuvent définitivement fonder un droit à
l’environnement.
Pour une
charte
Jacques Chirac
demande, à Orléans, que le droit à
un environnement protégé et préservé
soit considéré à l’égal
des libertés publiques et que cet engagement
soit inscrit par le Parlement dans une charte adossée
à la Constitution. Il retient cinq principes
:
1/ le principe
de responsabilité, selon lequel la solidarité
exige l’application de la règle pollueur-payeur,
s’engageant dans une voie plus répressive
;
2/ le principe
de précaution, recherché de façon
plus systématique dans le fonctionnement des
autorités indépendantes et dans le dialogue
avec les pouvoirs publics et les organisations professionnelles
;
3/ le principe
d’intégration, qui fait de l’écologie
une dimension systématique pour chaque politique
publique ;
4/ le principe
de prévention, qui évite la réparation
de dommages ;
5/ le principe
de participation, qui, au-delà de la loi Barnier,
permet au citoyen par le débat public, l’enquête
publique, d’être associé aux décisions
dans la transparence.
On retrouve
dans ce texte fondateur l’élan pour «
une morale de l’environnement », cette
idée qu’il nous faut construire, instruire
un droit nouveau qui soit « une sauvegarde de
la maison des hommes ». Il renoue avec notre
tradition, notre volonté d’équilibre
et de respect « d’intérêts
qui n’appartiennent à personne puisqu’ils
sont ceux de la collectivité tout entière
», et il rouvre le chantier de la charte de
l’environnement qui avait été esquissé
dans la loi du 10 juillet 1976.
La force de
cette proposition est de s’inscrire dans le temps.
Nous nous battons depuis trente ans pour la reconnaissance
d’un droit élevé en un principe
général du droit, qui ait valeur supralégislative,
qui soit au-delà des lois comme une grande
référence éthique, incontournable
et effective.
La force de
cette proposition est aussi de s’inscrire comme
un impératif politique qui concerne «
la cité planétaire tout entière
», de poser la pierre qui manque dans l’édifice
international et européen du droit à
l’environnement.
Une charte
de l’environnement, pour quoi faire ?
Jacques Chirac
nous indique la direction : il faut s’engouffrer
dans un mouvement qui doit donner à l’écologie
ses lettres de noblesse. En 1997, nous aurions pu
imaginer que tout allait être fait et qu’en
2002 nous aborderions la fabrication de notre projet
défait par le bilan de la gauche. Non que rien
n’ait été fait – ce serait
mentir. Mais dire que tout a été réalisé,
ce serait tromper. Il nous reste un chantier considérable.
La charte est un point de départ, d’ancrage,
pour une nouvelle écologie.
Pour une
charte vivante
Chaque déclaration
est suivie, pesée, marquée au coin d’un
constat souvent désabusé. C’est
pourquoi cette charte est tellement importante, pourquoi
elle appelle d’autres textes constitutifs, pourquoi
elle s’inscrit dans la mise en œuvre d’un
modèle de développement durable.
Bien sûr,
il faut éviter un texte sans contenu ou sans
portée. Sur les principes, aller au-delà
de la loi de 1995 et confirmer ce qui est édicté
par les négociations internationales est le
choix du bon sens. La notion de principe doit être
entendue de façon extensive. Le droit à
l’environnement est un droit vivant, dont les
bases fondamentales doivent être flexibles,
adaptables, anticipatrices. Il ne s’agit pas
seulement de donner des compléments au cadre
législatif existant, il faut aussi réinterpréter,
« réinventer le droit commun »,
comme le fait remarquer Mireille Delmas-Marty. C’est
pour cela que la liste des principes ne peut être
exhaustive. Aux cinq principes exposés peuvent
rapidement en être ajoutés deux nouveaux
:
Un principe
d’équilibre, qui ne s’apparente ni
au principe de précaution, ni au principe de
prévention. Il prévoit le respect des
grands équilibres biologiques ; il inscrit
notre patrimoine naturel dans le patrimoine commun
de l’humanité ; il marque l’interdépendance
de toutes les formes de vie ; il limite l’anthropocentrisme
au grand dessein d’une vie commune à toutes
les espèces ; il fait mentir la célèbre
phrase de Lévi-Strauss : « Le monde a
commencé sans l’homme et il s’achèvera
sans lui ».
Un principe
d’interpellation, qui permette d’aller bien
au-delà du seul accès aux informations
relatives à l’environnement ou d’une
participation aux enjeux débattus dans l’espace
public, au seul motif d’un lien écologique.
Il permet d’aller au-delà du principe
23 de la charte mondiale de la nature du 28 octobre
1982, pour aborder les conditions de saisine des contestations
qui naissent avec l’obligation du respect d’un
droit à l’environnement. Ce dernier point
est essentiel, c’est là que les principes
avancés seront effectifs dans le futur, c’est
là que se situent les dispositions d’accompagnement
de la charte.
Mais, avant
cela, la charte, dans son contenu, doit intégrer
deux dimensions : l’idée d’un contrat
naturel peut être explicitement évoquée,
pour confirmer l’engagement de responsabilité
de tous les acteurs jusqu’à l’État
; la correction des erreurs ne peut être non
plus écartée, il n’y a pas pour
l’environnement d’année zéro
et la charte peut indiquer la nécessité
de bâtir un programme de restitutions environnementales
là où les déséquilibres
sont les plus préjudiciables, là où
les responsabilités sont suffisamment aisées
à dénoncer.
La portée
du texte n’est pas une fausse question. Les principes
posés par la loi du 2 février 1995 ne
pouvaient en aucune manière prétendre
à une portée constitutionnelle (le Conseil
constitutionnel n’a jamais eu l’occasion
de se prononcer sur des principes généraux
du droit s’appliquant à une loi relative
à l’environnement). L’inscription
politique de ces principes devient alors essentielle,
indispensable. C’est là que la proposition
de Jacques Chirac d’adosser cette charte à
la Constitution est proprement révolutionnaire.
C’est à une révolution fondamentale
qu’il nous invite, une de ces révolutions
tranquilles qui sont les seules acceptables dans le
monde contemporain. Nous sommes seuls à pouvoir
porter aujourd’hui ces changements qui dépassent
les conformismes de gauche. Notre tradition et notre
inscription dans la modernité font de nous
les acteurs naturels du changement au début
du XXIe siècle. Il ne s’agit pas d’inscrire
le mot « environnement » dans le préambule
de la Constitution de 1946, ni de se livrer à
des formules interprétatives des textes existants.
Pourtant, cette
alternative est déjà assez riche : le
10e alinéa du préambule de 1946 proclame
que « la nation assure à l’individu
et à la famille les conditions nécessaires
à leur développement » (pour leur
développement, ne faut-il pas que l’équilibre
biologique soit garanti à long terme ?) ; l’article
4 de la Déclaration des droits de l’homme
et du citoyen de 1789 instruit que « la liberté
consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit
pas à autrui » (la dégradation
de l’environnement n’est-elle pas nuisible
à autrui ?) ; le 11e alinéa du préambule
de 1946 prévoit que « la nation garantit
à tous (…) la protection de la santé,
la sécurité matérielle, le repos
et le loisir » (peut-on protéger la santé
sans un environnement sain ?). On pourrait ainsi apposer
sur chaque texte un « label environnemental
», mais cela laisserait libre cours à
l’interprétation du juge.
Non, il faut
inscrire dans le droit positif de façon formelle,
dans une charte explicite, dans le respect des textes
qui fondent nos institutions, ce qui fait la vie aujourd’hui.
Cette dimension nouvelle se conjugue avec toutes les
autres, tout en étant créatrice de droits,
de devoirs et d’obligations propres.
Le recours au
référendum est indispensable. Il faudra
que ce soit un de nos premiers actes après
2002. Une alternative classique s’offrira à
nous : la réunion du Congrès et l’application
de l’article 89 de la Constitution ou le recours
à l’article 11 et l’affirmation d’un
choix politique accepté par le corps électoral.
Il est clair qu’il ne s’agit pas là
d’un réaménagement institutionnel,
mais de l’affirmation volontaire d’un droit
moderne et nouveau. Seul le référendum
ouvrira la voie à cette révolution tranquille.
Accompagner
la charte
Il est indispensable
de prévoir des instruments pour accompagner
la charte : compléter et préciser le
code de l’environnement, en particulier sur les
questions de responsabilité ; créer
une haute instance, un haut comité, lieu de
confrontation des expertises et de conseils du gouvernement
; développer l’éducation à
l’environnement dès l’école.
Nous avons à
constituer une politique publique. Il faudra faire
vite, afficher la charte et en décliner concrètement
les propositions. La première étape
est encore juridique. Très longtemps, l’absence
de code de l’environnement « a favorisé
le développement de ce droit sans principes
», comme le fait justement remarquer le professeur
Yves Jegouzo. Il faut donc fabriquer un code. Pourquoi
un tel projet, alors que d’aucuns considèrent
que « le droit de l’environnement est en
passe de conquérir une meilleure visibilité,
depuis l’adoption, le 21 septembre 2000, d’un
code de l’environnement (…), formidable
instrument de pouvoir pour le ministère (!)
et ses relais que constituent les associations environnementales
» ? Le code existe. Mais est-ce bien un code,
ou plutôt le code, qu’il était nécessaire
d’organiser, de bâtir, de réécrire
? « Il s’agit malheureusement d’une
codification à droit constant, qui n’est
qu’une compilation, alors qu’il aurait fallu
oser une véritable codification législative
innovante, intégrant le droit international
et communautaire ». Propos d’expert puisqu’il
s’agit de Michel Prieur.
L’ordonnance
qui adopte le code compte neuf cent soixante-quinze
articles. Cela ajoute à la complexité,
sans qu’il y ait eu le moindre toilettage de
texte, sans qu’il n’y soit apporté
les précisions techniques élémentaires
et nécessaires. Surtout, et c’est là
que doit porter notre effort, il n’est pas fait
le départ entre le champ de la responsabilité
civile et celui de la responsabilité pénale,
dont la réforme était un des axes évoqués
par Michel Barnier. De même, la confusion est
maintenue entre responsabilité pour faute et
responsabilité sans faute, ce qui a des conséquences
concrètes et financières. Le code doit
fixer l’ordonnancement des contraintes : réglementation,
incitation, fiscalité. Nous restons très
en retard dans la recherche de la responsabilité
du pollueur. La loi américaine autorise la
poursuite de toute société qui a un
lien avec un site contaminé. Elle l’oblige
à la remise en état, qu’elle soit
ou non à l’origine de la pollution. En
France, cela est largement à la charge de la
collectivité. Les enjeux sont conséquents,
puisqu’un rapport de l’Académie des
sciences de mars 2000 estime à deux cent mille
le nombre des sites pollués aux hydrocarbures.
La dépollution des sols pourrait représenter
50 à 70 milliards de francs.
Nous ne connaissons
pas non plus de police de l’environnement. Il
faut, là aussi, élaborer un droit et
se doter des moyens humains et administratifs. L’environnement
réclame un effort des acteurs économiques,
une démarche volontaire des entreprises. Les
pouvoirs publics doivent jouer de modules d’incitation.
La certification environnementale est, dans cette
acception moderne d’une politique de l’État,
un moyen original et efficace. Jacques Maire, ancien
directeur de cabinet de Dominique Voynet, fait remarquer
qu’en cette matière, comme « sur
la plupart des sujets, la France freine plus qu’elle
n’accélère » : «
À la fin 1997, on comptait sept cent quarante-cinq
sites industriels éco-audités en Allemagne,
trente-neuf au Royaume-Uni, seize aux Pays-Bas et
onze en France ! De même, il y avait trois cent
vingt sites ISO quatorze mille en Allemagne, quatre
cent quarante au Royaume-Uni, deux cent trente aux
Pays-Bas et soixante en France . »
Tout cela réclame
clairement une politique environnementale plus incisive,
qui fixe des objectifs, évalue les besoins
et les moyens, mais qui, dans le même temps,
soit ouverte à toutes les influences, s’inscrive
dans notre époque, ne soit pas l’apanage
de quelques hauts fonctionnaires dont on connaît
le sens concret, ou de quelques hauts responsables
associatifs dont on ne peut méconnaître
les intérêts particuliers. C’est
pourquoi l’accompagnement de la charte passe
par la constitution d’une haute instance, attentive
aux évolutions du droit, à l’écoute
des demandes multiples et parfois contradictoires
de nos concitoyens, qui ait une vocation multidisciplinaire
et internationale et soit rattachée directement
au Premier ministre. Ce serait un lieu de confrontation
où siègeraient des scientifiques de
renom, français, européens, internationaux
; des universitaires, tant il ne faut pas ignorer
l’explicitation philosophique, sociologique,
historique des phénomènes environnementaux
; des parlementaires – la proposition socialiste
de 1993 de créer une délégation
parlementaire est par trop fermée, réductrice
; des représentants des ONG, des associations
représentatives, des syndicats… Il s’agirait
d’un haut conseil consultatif : les textes législatifs
et réglementaires ainsi que les circulaires
interprétatives et adaptatives lui sont soumis
; il dispose des moyens techniques d’évaluation
des décisions engagées et d’outils
d’information et d’investigation ; il commande
des études et des recherches et conseille le
gouvernement ; il est présidé par le
Premier ministre et sa vice-présidence est
confiée à une personnalité choisie
pour sa compétence, sa probité et son
indépendance.
L’accompagnement
de la charte passe par un effort tout particulier
dans le champ de l’éducation et de la
recherche. L’environnement est une pédagogie
du quotidien. Elle est une illustration permanente
de responsabilités partagées, un instrument
de civilité. Des conseils environnementaux
pourront être créés dans chaque
académie, pour le montage de projets qui associeront
enseignants et élèves et déclineront
dans chaque établissement des chartes bâties
avec les associations locales. La rédaction
des programmes nationaux des disciplines (physique,
histoire, philosophie, sciences de la vie et de la
Terre…) intégrera la dimension environnementale.
Le 5 juin, journée mondiale de l’environnement,
sera dédié à ces questions dans
toutes les écoles. Il sera créé
une grande école de l’environnement –
comme on a institué les Ponts et Chaussées
ou l’École des mines quand cela était
un impératif, il faut doter de toutes les compétences
disciplinaires une formation de haut niveau. Dans
chaque organisme de recherche (CNRS, IRD, Inra…)
il y aura un département spécialisé
dans l’environnement et entre eux sera configuré
un réseau des acteurs de cette recherche.
Faire respecter
les principes de la charte
Les principes
doivent être effectifs, les règles de
droit doivent être appliquées, les décisions
juridictionnelles doivent avoir autorité de
la chose jugée. À ce stade, les tribunaux
administratifs auxquels les recours aboutissent statuent
dans des délais trop longs et l’évaluation
des préjudices des victimes est encore une
exception.
La déception
est telle que les Français se tournent de plus
en plus souvent vers les instances européennes.
On lit dans un rapport parlementaire sur les zonages
en matière d’aménagement du territoire
et d’environnement, qui paraît en 2001
: « Force est de constater que, faute de
jurisprudences probantes de la part des tribunaux,
le citoyen, les associations développent de
plus en plus systématiquement le réflexe
du recours à la CJCE. Il devient donc urgent
de faire en sorte que la justice française
ait une réelle capacité à entendre,
à comprendre, à juger en connaissance
de cause en matière d’environnement, comme
elle sait le faire dans le domaine économique,
par exemple. » Il y a donc là matière
à innover.
En même
temps, les disciplines doivent être acceptées
par les acteurs économiques, les sujets de
droit. Avant la contrainte, il y a la prise de conscience.
Or, les cadres de référence ont explosé
: chacun sait que les problèmes de l’environnement
menacent les générations futures, que
les actes présents peuvent modifier les grands
équilibres qui favorisent la vie de demain,
que ces risques sont cosmopolitiques, humanitaires,
planétaires. Avec la contrainte, vient l’aménagement
du droit.
Bien sûr,
il faut effacer l’effet de sous-législation,
de sous-judiciarisation. La question est avant tout
celle de la compatibilité de l’écologie
et de la démocratie. Ce point trouve sa résolution
dans l’insertion du principe de responsabilité
qui, comme l’a écrit Paul Ricœur,
« demande seulement de préserver la condition
d’existence de l’humanité ou, mieux,
l’existence comme condition de possibilité
de l’humanité » ; et il ajoute :
« C’est l’homme en tant que vivant
qui est l’objet de sa sollicitude. » En
fait, Blandine Kriegel formule le creuset juridique
dans lequel doit se lover le droit à l’environnement,
en soulignant que « toute politique de l’environnement
est une politique de la finitude et de la responsabilité.
Elle ne peut se satisfaire d’être seulement
une politique de l’individualité et de
la décision. »
L’écologie
fonde le partage des causes et des conséquences
de l’acte incriminé et ne laisse à
la sanction qu’une part minimale. Pénaliser
outrageusement, c’est indiquer l’obstacle,
accepter que l’on puisse le contourner. L’écologie
n’est pas un jeu. C’est une nouvelle morale.
L’écologie ne laisse que peu de place
au temps et aux procédures. C’est un domaine
où l’urgence est une exigence, comme le
dit Jacques Chirac. Le requérant ne peut aller
de-ci, de-là, se voir opposer des exceptions
préjudicielles, hésiter entre une responsabilité
civile – dont on reconnaît la portée
dans la convention du 8 mars 1993 du Conseil de l’Europe,
pour les dommages résultant d’activités
dangereuses pour l’environnement – et une
protection imposée par le droit pénal
– posée par le Conseil de l’Europe,
par sa convention du 4 novembre 1998. Le préjudice
et la cessation immédiate du dommage ne sont
pas concomitants. Il y a lieu de bâtir en cette
matière une formule qui accepte cette gestion
de l’urgence que les tribunaux traitent difficilement
et qui permette aux parties de débattre et
d’accepter une mutualisation des responsabilités.
De plus, on ne peut ouvrir largement le droit de saisine
juridictionnelle de tout requérant sans prendre
en compte les effets du référé
judiciaire.
C’est pourquoi
il est indispensable d’insérer dans l’architecture
judiciaire une instance d’avant dire droit, une
instance arbitrale. La charte dégage des principes,
des principes d’action que nul n’est censé
ignorer. On ne peut accepter des stratégies
d’évitement. Le contrôle de leur
mise en œuvre doit être quotidien. La création
d’une Cour nationale d’arbitrage de l’environnement
est, à ce stade, l’instrument d’une
mise en œuvre réelle de ce droit :
y siègent
des représentants de l’entreprise, de
l’administration de l’État et des
collectivités locales, des associations spécialisées,
des magistrats spécialisés – qui,
de plus, instruisent les affaires dont ils sont saisis
–, des universitaires experts ;
y sont intégrées
systématiquement les avancées jurisprudentielles
et normatives des juridictions et institutions de
l’Union européenne, sans qu’il soit
besoin que ce transfert soit normalisé, un
simple constat suffisant ;
en son sein,
chaque affaire fait l’objet de la réunion
d’un panel, dont la composition varie selon les
parties en cause et le caractère du dommage
éventuel ;
les décisions
qu’elle rend sont soit définitives –
dans le cas d’un accord des parties, le marchandage
juridique évite la procédure judiciaire
–, soit soumises aux tribunaux judiciaires ou
administratifs – dans ce cas, l’affaire
est jugée en appel, il est constitué
dans chaque cour d’appel une chambre spécialisée
et les codes de procédure sont réformés
pour que les délais des instances soient les
plus brefs possibles ;
la liaison entre
la cour arbitrale, les instances européennes
et les systèmes de règlement de différends
internationaux (à l’OMC puis à
l’Organisation mondiale de l’environnement)
fait l’objet d’une coopération et
d’une assistance technique particulièrement
denses et permanentes.
C’est,
en vérité, un système global
de règlement des différends, aux trois
niveaux international, européen et national,
qu’il faut construire. Les questions environnementales
sont sans frontières. Les recours classiques
aux tribunaux nationaux donnent trop de poids et d’incertitude
à des décisions dans des espèces
qui sont transfrontalières – les pollutions
maritimes en sont le meilleur exemple. Ils s’effectuent
selon des délais de procédure particulièrement
longs et coûteux pour les parties. La conjonction
d’un réseau de panélistes dont
la vocation arbitrale est clairement définie
permettra, de plus, de composer un droit à
l’environnement qui sera unifié.
C’est un
chantier complexe, qui suppose la création
d’une Organisation mondiale de l’environnement.
La mise en place du système de règlement
des différends à l’OMC, en 1994,
démontre désormais que la construction
d’un espace juridique mondial sauvegarde les
droits des particuliers et permet de donner corps
au droit d’interpellation des ONG. L’emboîtement
de trois niveaux de références arbitrales
est très opérationnel, comme en témoigne
la construction du droit de la concurrence.
Nathalie Kosciusko-Morizet
L'écologie
reconnue dans la Constitution, communiqué
de l'UMP
le 25 juin 2003
Le
projet de loi constitutionnelle relative à
la Charte de l'environnement a été approuvé
mercredi 25 juin en Conseil des ministres. Promesse
électorale de Jacques Chirac, la Charte a été
élaborée par la ministre de l'Ecologie
Roselyne Bachelot sur la base des travaux de la commission
présidée par le paléontologue
Yves Coppens. Le texte est composée de sept
" considérants " qui expriment sa
philosophie et ses perspectives ainsi que de dix articles.
L'UMP salue une avancée majeure vers la consécration
constitutionnelle de droit à l'environnement.
Site
dédié à la charte sur l’environnement
La charte consacrera
une série de droits et de devoirs liés
à l'environnement, notamment le " droit
de vivre dans un environnement équilibré
et favorable à sa santé " et l'"
application du principe de précaution ".
Elle aura la même valeur constitutionnelle que
la déclaration des droits de l'Homme de 1789
et l'énoncé des droits économiques
et sociaux de 1946. Comme ces deux documents, elle
fera l'objet d'une mention dans le préambule
de la constitution et figurera en annexe de celle-ci.
Le Président a décidé que la
charte figurerait dans la constitution plutôt
que dans une loi organique, juridiquement plus faible.
Et il a opté pour une mention noir sur blanc
du " principe de précaution ".
La charte demande aux pouvoirs
publics et aux élus locaux d'adopter des mesures
de prévention " provisoires et proportionnées
" aux risques potentiels et de mettre en oeuvre
parallèlement des " procédures
d'évaluation " pour mieux cerner ces menaces.
Elle précise le droit européen et modifie
sensiblement le droit français existant.
Désormais, le Conseil
constitutionnel pourra censurer toute loi contrevenant
au principe de précaution alors que la loi
Barnier (1995) invitait seulement à le prendre
en compte dans les actes réglementaires.
La charte demande à
" toute personne ", publique ou privée,
de " prévenir ou à défaut
(de) limiter " ses éventuelles atteintes
à l'environnement. Elle déclare que
" toute personne doit contribuer à la
réparation des dommages qu'elle cause à
l'environnement ". Selon le gouvernement, cette
dernière formulation a le " mérite
de la clarté ", le principe pollueur-payeur,
" ambigu ", pouvant être interprété
comme un droit de polluer d'abord et de payer ensuite.
La charte consacre également en matière
d'environnement le rôle de l'information et
de la participation, de l'éducation, de la
formation, de la recherche et de l'innovation.
Jacques Chirac, qui a salué " le travail
remarquable " de la commission présidée
par Yves Coppens, a estimé qu'avec cette Charte
constitutionnelle, " la France, pays des droits
de l'homme, accomplit une avancée historique
". " Pionnière parmi les grands pays,
la France doit désormais se montrer exemplaire.
L'action publique que vous conduisez doit refléter
dans tous les domaines ce choix fondamental ",
a dit le chef de l'Etat aux membres du gouvernement.
Pour Jacques Chirac " la France se mettra ainsi
en mesure d'oeuvrer pour un véritable développement
durable et une meilleure qualité de vie. C'est
un moment important de l'évolution de notre
droit ", a-t-il conclu.
Le projet de loi devrait
être examiné par le Parlement après
l'été. Puis après adoption conforme
par l'Assemblée et le Sénat, il sera
soumis au Congrès (vote solennel des deux chambres
réunies à Versailles) ou à un
référendum.
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