François Fillon, conseiller politique, sénateur de la Sarthe

Convention sur les Institutions
"Cinquième République : réconcilier efficacité et responsabilité"
Assemblée nationale - Paris - le 5 avril 2006

Le débat que l’UMP a choisi d’engager est un débat essentiel et urgent car la crise nationale qui affecte la France depuis deux décennies s’apparente, par bien des aspects, à une crise de régime.

La contestation sociale qui s’exerce à l’encontre du CPE est une des manifestations de cette crise. Là où un vrai débat parlementaire dont l’issue n’est pas certaine avant même qu’il ait débuté permet à Tony Blair de conduire une révolution libérale dans le système éducatif Britannique, un modeste texte sur l’emploi des jeunes entraîne la société française dans une crise sérieuse !

Le débat est grave mais il est aussi urgent : Les crises politiques et sociales qui constituent les symptômes de la crise nationale sont de plus en plus rapprochées et de plus en plus violentes : Le 21 avril et sa réplique de 2004. Le référendum, les banlieues et maintenant le CPE.

Pour autant nous devons manier le débat institutionnel avec prudence et discernement :
D’abord parce que les faiblesses de nos institutions n’exonèrent pas des responsabilités personnelles.
Ensuite parce qu’il n’est pas sûr que nous puissions réformer rapidement nos institutions, sauf à trouver un consensus que la situation politique actuelle rend fort peu probable !

Nous devons donc réfléchir simultanément à des changements institutionnels profonds et à des nouvelles pratiques politiques qui pourraient en préparer l’adoption par le peuple français.

Il faut d’abord écarter un argument constamment mis en avant par les adversaires de toute évolution institutionnelle : La France revisite trop souvent ses institutions. C’est la marque d’un pays instable et d’un pouvoir faible qui cherche dans la constitution une rigueur, un courage qui ne peut pas s’y trouver.

Cet argument n’est pas méprisable. Mais il fait fi de notre histoire et des crises successives qui ont amené à ces changements institutionnels.

La constitution de la 5° République est elle-même issue d’une crise d’une extrême gravité et la violence qu’elle inflige au Parlement trouve ses racines et son intensité dans cette crise qui nous a conduit au bord de la guerre civile.

La 5° République condense l’expression d’une époque et d’une nation en mal d’ordre politique, de grandeur historique et de modernisation économique. La situation internationale et nationale devait conditionner l’établissement d’un régime politique centralisé, volontariste ; un régime incarné par un monarque républicain, servit par un Etat souverain et dominateur.

Cette époque est révolue

En vingt ans la société française a radicalement changé : L’économie mondialisée a bouleversé les traditionnels équilibres sociaux. La société rurale fait place à la civilisation urbaine. La population est mieux informée. Les technologies de l’information élargissent le savoir et le pouvoir des citoyens. Le combat économique aiguise jour après jour nos qualités d’autonomie, de performance, de mobilité professionnelle et d’agilité intellectuelle. Tout ceci concourant à une forme d’atomisation sociale, équilibrée par un sens accru de la responsabilité individuelle. L’ensemble de ses évolutions forge une nouvelle demande politique, plus soucieuse d’efficacité, de proximité et de réactivité.

Pour satisfaire à cette nouvelle demande il nous faut agir simultanément sur la démocratie politique, la démocratie sociale et les libertés locales.

La démocratie sociale exige une refondation qui passe par une nouvelle définition de la place de la loi et de celle de la négociation collective, la généralisation de l’accord majoritaire et de nouvelles règles de représentativité. Le mépris de la gauche pour le dialogue social et l’erreur de méthode du CPE rendent désormais inévitable une réforme constitutionnelle pour acter à la fois la place de la négociation collective et le renvoi préalable à la négociation.

Les libertés locales ne pourront progresser que dans un cadre institutionnel simplifié où des échelons moins nombreux verront leurs responsabilités clarifiées.

La démocratie politique pour restaurer la confiance des citoyens doit répondre à deux exigences qui ne sont pas satisfaites aujourd’hui : la stabilité et la responsabilité gouvernementale et l’équilibre des pouvoirs.

Depuis Raymond Barre la France a connu 26 gouvernements, l’Allemagne 9, l’Espagne 8 et la GB 7 !
La valse des gouvernements n’est pas anecdotique. Elle rend impossible la conduite d’une politique dans la durée. Elle donne beaucoup d’espoir aux forces les plus conservatrices qui n’ont le plus souvent qu’à gagner du temps pour faire triompher l’immobilisme qui est leur unique projet.

Les politiques économiques et sociales qui ont réussi en Europe sont toutes le résultat d’un effort de réforme conduit dans la durée. Il a fallu plus de dix ans aux Britanniques pour atteindre les remarquables résultats obtenus en matière de lutte contre le chômage. Les Espagnols ne sont pas passés de 20% de la population active sans emploi à 8% en cent jours.

Pourquoi la France serait incapable de cette stabilité ? Par tempérament ou en raison de ses institutions ?

Il est incontestable que le peuple français conserve des gènes de l’instabilité. Il supporte difficilement le pouvoir quelles qu’en soient les formes. Il n’a donc de cesse que de restreindre celui des gouvernants qu’il vient de choisir.

Doit-on pour autant renoncer à bâtir une vraie démocratie ?

Je ne peux pas m’y résoudre.

Accepter, comme le font certains, cette idée d’une incapacité de la France à vivre dans un régime parlementaire ou présidentiel, c'est-à-dire un système d’équilibre des pouvoirs, revient à reconnaître une sorte d’infériorité, d’immaturité du peuple français. Cette idée m’est d’autant plus insupportable qu’elle ruine par avance toute perspective d’unification européenne. Comment pourrions-nous nous insérer dans une Europe dont les institutions tendent naturellement à reproduire les équilibres atteints dans les nations les plus avancées sur ce point ?

Ce ne sont pas nos institutions qui créent cette instabilité. Elles ont même été conçues pour l’éviter. C’est évidement la pratique de ces institutions depuis un quart de siècle qui a perverti l’esprit de la 5° République.

La volonté de durer des Présidents de la République les a conduit à sacrifier de plus en plus fréquemment les ministres et les gouvernements sur l’autel de l’opinion publique, ce nouveau Moloch dont on ne cesse de scruter les désirs et dont chaque poussée de fièvre a raison des réformes les plus nécessaires et les plus vitales pour l’avenir de notre Pays.

Mais il n’est pas contestable que nos institutions aient encouragé cette dérive.

Parce qu’il est irresponsable, au sens institutionnel du terme, le Président de la République peut jouer avec les gouvernements. Il peut en changer à sa guise pour satisfaire l’appétit du Moloch et se régénérer de leur sacrifice.

Le temps est venu de corriger nos institutions pour revenir à l’esprit qui présidait à leur fondation : L’esprit de stabilité.

Nous avons commencé de le faire avec le quinquennat : En réduisant la durée du mandat du Président de la République et en tentant de le faire coïncider avec celui des députés nous en avons fait un Chef de gouvernement !

L’élection présidentielle est plus que jamais le principal rendez vous politique national. C’est à cette occasion que se cristallisent les choix des français.

Dans ces conditions comment comprendre qu’à peine élu, celui que les français ont choisi pour les conduire se retire dans son palais et s’abrite derrière un premier ministre dont la légitimité n’est pas clairement établie pour diriger le Pays ?

Non, les Français veulent que le Président de la République gouverne, c'est-à-dire qu’il dirige le gouvernement, qu’il explique régulièrement ses choix au Pays, qu’il rende des comptes devant le Parlement.

Un président qui s’engage pour cinq ans avec une équipe restreinte constitue la meilleure garantie contre l’instabilité gouvernementale qui a tué la confiance.

Il sera en effet bien plus difficile à un Président dans cette situation de changer de cap et de gouvernement à chaque instant.

Cette « présidentialisation » peut être conduite par étape pour rassurer tous ceux qui doutent des capacités de notre peuple à résister aux sirènes de la division.

La première étape pourrait être une nouvelle rédaction de la constitution donnant clairement au Président la conduite de la politique de la Nation, faisant du Premier Ministre, le premier des ministres, prévoyant plusieurs rendez-vous annuels avec le Parlement et abrogeant les articles qui permettent à l’Assemblée Nationale de mettre en cause la responsabilité du gouvernement.

Resterait alors la question difficile du droit de dissolution. La logique de la séparation des pouvoirs qu’esquissent mes propositions aboutit à la suppression de cette épée de Damoclès au-dessus de la tête des députés qui rend la discipline majoritaire incontournable alors même que nous aurions besoin que les grands débats qui traversent la société française et qui, naturellement, la divisent, trouvent un écho sincère au Parlement.

Supprimer totalement le droit de dissolution nous expose au risque de blocage institutionnel que redoute les partisans du statu quo qui ne font d’ailleurs que relayer celle du Général de Gaulle et des auteurs de la constitution de la 5° République.

Le laisser en l’état ne permettra jamais au Parlement de jouer son rôle.

Comment faire ?

Je propose une solution qui s’inspire pleinement de la pensée de Charles de Gaulle et qui permettrait de faire un pas vers un meilleur équilibre démocratique. La dissolution reste possible en dernier ressort mais elle entraîne la remise en jeu du mandat présidentiel. Défini ainsi, le droit de dissolution deviendrait une arme de dissuasion dont l’usage est très improbable, une arme de non emploi. Il existe néanmoins pour régler les situations qui ne pourraient l’être d’aucune autre manière. Il est conforme à la philosophie du Général de Gaulle qui n’aurait pas envisagé de gouverner avec une majorité qui ne lui aurait pas été favorable.

Cette réforme constitutionnelle devrait être accompagnée d’une refonte de l’appareil gouvernemental. Les variations incessantes du nombre et du périmètre des ministères sont sources de confusions, de gaspillages d’énergie et d’argent. J’ajoute que la pléthore de ministères qui n’a d’autre objectif que satisfaire la pléthore de candidats rend impossible tout réel débat au sein du gouvernement.

Là encore pourquoi ignorer que nous sommes à peu près les seuls à pratiquer ainsi en Europe ?

Je propose que la liste et les attributions des ministères soient inscrites dans une loi organique. Lorsque les évolutions de la société exigeront que des changements soient apportés à cette liste, un débat parlementaire permettra de les adopter à froid, en dehors de toutes considérations politiques conjoncturelles.

Une quinzaine de départements ministériels suffirait à couvrir l’essentiel des missions de l’Etat.

Des tâches plus ponctuelles, des priorités plus conjoncturelles pourraient être confiées à des secrétaires d’Etat.

Un Président qui conduit la politique de la Nation et qui l’explique à ses concitoyens, 15 ministres assurés, sauf accident, de la durée : La France disposerait comme tous ses voisins d’un exécutif en état de marche, d’une équipe opérationnelle capable de la conduire dans le gros temps qui s’annonce tant du point de vue économique que de celui des relations internationales.

La Démocratie c’est l’équilibre des pouvoirs.

Si l’on veut renforcer ceux du Président, il faut parallèlement accroître ceux du Parlement.

L’exercice est plus difficile dans la mesure où cette institution, en raison de ses excès passés a été frappée d’une très dure punition.

Aucun Parlement en Europe n’est aussi faible que celui de la France.

Non seulement le nôtre ne maîtrise pas son ordre du jour, peut être dissous. par le Président de la République, ne peut pas proposer de dispositions qui accroissent les dépenses publiques, n’a que de faibles pouvoirs et moyens de contrôle de l’action du gouvernement et de l’administration, mais l’exécutif y dispose de tous les moyens de le contraindre à accepter docilement sa politique.

Un Parlement muselé, sans moyens efficaces d’investigation et de contrôle, des parlementaires trop nombreux, peu aidés qui cherchent dans le gestion des collectivités locales le pouvoir et la reconnaissance que leur mandat national ne leur apporte pas : Telle est la triste réalité de la démocratie française !

Cette réalité éclaire la crise nationale qui est avant tout une crise de confiance.

Comment faire confiance à des institutions qui ont réduit à la portion congrue l’expression de la volonté du peuple français ?

Nous ne pouvons pas accepter sans réagir une situation qui nous isole en Europe où toutes les autres démocraties sont capables de faire émerger des consensus sur les questions vitales pour l’avenir du Pays, où la plupart des autres démocraties sont capables de donner à leur Parlement des moyens efficaces d’infléchir l’action de l’exécutif, de la contrôler et de la corriger.

Pour atteindre un meilleur équilibre institutionnel sans prendre le risque de retomber dans un régime d’assemblée que nous avons connu et qui nous avait conduit au bord du gouffre, la voie est étroite mais elle existe. Elle est affaire de volonté et de raison.

Plusieurs changements sont nécessaires :

L’ordre du jour du Parlement doit être réellement négocié entre le gouvernement et les assemblées. Mais la contrepartie de ce pouvoir donné au Parlement sur l’ordre du jour devrait être la fixation pour chaque texte d’une durée maximale des débats interdisant la flibuste parlementaire.

La démocratie ne gagne rien au spectacle d’un hémicycle vide dans lequel une poignée d’enragés débattent inlassablement des mêmes amendements cent fois répétés et font appel aux mêmes artifices pour paralyser le débat.

Débattre comme je l’ai fait avec Jean-Pierre Brard à quelques encablures du lever du soleil, un samedi matin de la question de savoir qui, de Kurosawa ou d’Imamura, avait réalisé « la balade de Narayama » est passionnant mais ne contribue pas à rendre au Parlement sa dignité et sa crédibilité.

Ensuite, l’essentiel du travail parlementaire ayant lieu au sein des commissions, je propose que la discussion en séance plénière des projets et des propositions de loi porte sur le texte issu des commissions et non sur celui du gouvernement. Ce ne serait donc plus aux parlementaires de démontrer en séance la pertinence de leurs amendements mais au gouvernement d’expliquer les raisons qui le conduisent à souhaiter leur retrait.

Comme Nicolas Sarkozy l’a déjà proposé, les nominations des hauts fonctionnaires et des présidents d’entreprises publiques devraient faire l’objet d’auditions devant le Parlement. Ces nominations en conseil des ministres constituent une vraie survivance de l’ancien régime. Elles donnent lieu aux manœuvres les plus complexes et aux batailles les plus sanglantes. Dans l’ombre, les grands corps se livrent à une compétition où tous les coups sont permis et dont les résultats définissent l’étendue de leur territoire.

Enfin le Parlement devrait se voir accorder par la constitution un droit étendu de contrôle de l’action du gouvernement et de son administration.

Ce droit existe, me direz-vous, pour les commissions des finances des deux chambres. Il doit être étendu et surtout servi par des moyens réels de contrôle

Ce pouvoir de contrôle devrait également permettre au Parlement de contraindre l’exécutif à prendre dans les délais prévus par la constitution les textes d’application nécessaires à la mise en œuvre des lois.

Ce débat n’est pas théorique.

Combien de lois courageuses dont le vote par le Parlement a fait l’objet d’interminables débats et d’incroyables polémiques n’ont jamais été réellement appliqué fautes des textes réglementaires en précisant les modalités d’application. Quand les dits décrets ne dénaturent pas totalement l’esprit de la loi.

Cette extension des pouvoirs de contrôle du Parlement devrait s’accompagner du transfert des moyens des organismes publics de contrôle dont le nombre a crû ces dernières années de façon déraisonnable.

Je suis conscient que l’augmentation des moyens de fonctionnement du Parlement risque d’être assez peu populaire dans un pays qui place les députés dans l’échelle sociale juste derrière les prostituées. Je propose donc de l’accompagner d’une réduction significative de leur nombre. Cette réduction est d’autant plus justifiée que ce nombre fut augmenté d’une centaine par la gauche en 1986 dans une tentative désespérée pour conserver la majorité au prix d’un changement de mode de scrutin.

Revenir à 477 députés, comme au début de la cinquième république n’aurait rien de choquant et renforcerait sans doute le poids politique de chacun. Ce serait aussi un acte de pédagogie vis-à-vis d’une fonction publique dont il faudra bien se résoudre à réduire les effectifs.

Le renforcement des pouvoirs du Parlement dans le cadre d’une présidentialisation à la Française de nos institutions exige selon moi le maintien du scrutin majoritaire d’arrondissement. L’instauration de la proportionnelle risque de conduire à un émiettement de la représentation nationale et à une absence de majorité de gouvernement. J’ai bien entendu la proposition d’Edouard Balladur d’instiller une dose de proportionnelle. C’est une proposition intelligente mais qui risque de ne pas être comprise des français qui y verront un artifice comme la proposition très fine de Guy Carcassonne sur un troisième tour à l’élection présidentielle a semblé illisible à beaucoup de Français.

Des parlementaires moins nombreux et disposant des moyens d’assumer leurs fonctions ne constitue pas un rêve inaccessible réservé aux « vraies démocraties ». C’est une urgence pour la France si elle veut éviter la descente aux enfers communautaristes qui constituent la probable réponse des citoyens au déficit démocratique actuel.

La France n’est pas, mesdames et messieurs, incapable, en raison de son caractère propre, de sa culture et de son histoire de faire fonctionner une « vraie démocratie ».

Comment le pays des lumières, qui a tant apporté au reste du monde dans sa marche vers la démocratie et la liberté pourrait-il se résoudre à cette incapacité congénitale ?

Certes nous ne sommes ni des anglais, ni des allemands, nous sommes différents mais notre expérience millénaire nous autorise à penser que nous sommes aux avants postes du progrès politique et que notre histoire n’est pas finie.